農地興建農舍使用限制之再探

既有不足最小分割面積之農地仍不得興建農舍

文:王恭棋

自農業發展條例(以下稱本條例)於民國八十九年修正施行時,即宣告自然人均可購買農地使用,且為自有農地的農民使用之便,明確有關興建農舍的規定。但對非屬自耕農的民眾來說,必須向該管農業機關登記作為農業使用之保證為前提,方符農地農用政策之要求,而一般人卻以為可以自由取得農地,並以農地興建農舍變相作為建築使用,忽略了為維持農地農用限制之使用條件。而農業用地違規作非農業使用時,一旦被查獲恐將付出重大的代價。

有關農地農用限制的議題,相信過去已有許多專家做過深入的探討,而本文則以經常被民眾誤解的部分再予解說,希望得以減少一般民眾在購買農地興建農舍時,避免違規以致遭受財產的嚴重損失。

一、購買農地的好處與限制:

    自然人購買農地最直接的好處是,可以得到與過去自耕農相似的免稅優惠,即得申請不課徵土地增值稅(地稅39-2、農發37)、農地繼承人免徵遺產稅或贈與稅(農發38),但以未違規作非農業使用者為限。對於有意購買農地的民眾來說,具有相當有吸引力,因此掀起購買農地興建農舍之風。同時,本條例於第16條規定農地最小分割面積為0.25公頃(765.25),係指分割後之土地不論多少筆(),每筆()皆應大於0.25 公頃的意思,而非單方面分割出來之一筆符合即可,其他原來被分割的土地不論多少筆,均應大於或等於0.25公頃。因此,每一筆可興建農舍之農地,必須足夠此一最小分割面積限制。

又在本條例第18條中規定,興建農舍之農地應確供農業使用並滿五年始得移轉,以避免有心人士刻意炒賣農地。此為興建農舍農地之另一限制條件。其次,亦規定農舍應符合相關建築法規及集村興建農舍之法源等。至此,民眾應有基本的認知是,雖開放自然人可以取得農地所有權,但仍應以維持農業使用為主要利用方式,而非可供別墅、豪宅興建之用,且應達最小分割面積之農地。

二、農地興建農舍觀念之釐清:

不過,對於農地利用的方式,多數民眾通常並不清楚,或僅從仲介人員而來的訊息可能未盡正確等等,在實務工作中,經常被詢問的有:購買既有不足最小面積限制的農地,是否可以興建農舍?農地興建農舍是否需要申請建照?主管農地使用的機關為何,由哪個機關來查察有無違規使用?農地違規興建房舍該如何處罰?茲依序說明如下。

首先,按農業用地興建農舍辦法第3條第3款之規定,申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者,不在此限。此一規定即已杜絕購買既有不足最小面積限制農地興建農舍問題。個別農地所有權人不足最小分割面積之農地不可興建農舍,除非與鄰地合併至最小分割面積以上。又集村興建者最少應有20戶以上之農民(離島10),故其基地面積勢必大於最小分割面積甚多,於興建農舍時可獲得相關獎勵,亦非謂平均每戶參予興建農舍之農民的農地可以小於0.25公頃。

本條例第81條規定,無固定基礎之臨時性設施及45平方公尺以下同屬一層之固定農業設施免申請建築執照,且92.1.13修正施行前250平方公尺(75.63)以下之固定基礎農業設施,無安全之虞者,得免申請建築執照。按此規定,個別農民持有農地面積在0.25公頃以上,只要興建農舍面積不超過此一限度內,均得免申請建築執照。但,集村興建農舍因所需建築基地較大,故須依照相關土地使用管制規則及建築法令規定,申請興建農舍。(詳參本條例第18條之規定)而個別農地所有人只要不興建超過75.63平方公尺面積之農舍,即可免申請建照,於是便有人以此為由,認為農舍即無須管理規範,實則不然。

按本條例第2條規定,主管農地使用的機關中央為農委會、地方為直轄市或縣(),而依政府分層負責辦法規定,各鄉、鎮()公所的農業課將負責查察農地有無違規使用,如發現有違規使用農地情事即層報直轄市、縣 ()政府依法開罰,並會知建管處()通知拆除恢復原狀。由於部分以既有不足最小分割面積農地之買賣,並興建前述規定面積以下免申請建照之之農舍,即屬違規使用農地之一例,故若為鄉、鎮市公所查察人員發現有違規情事時,均會層報直轄市、縣()建管單位予以開罰。因此,若有房仲人員以查不到也不會拆除違規農舍,來遊說購買時,則應慎思恐有破財之虞。

三、違規使用農地有關之處罰規定

本條例第69條規定,農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者,應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。擅自變更使用者,亦同。按區域計畫法或都市計畫法之規定,違規使用土地,由該管直轄市、縣()政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰,並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。經限期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀而不遵從者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。罰鍰經限期繳納逾期不繳納者,移送法院強制執行。(21、都79)

或謂,即使被查獲有作非農業使用之情事,認為大不了罰緩(之後仍繼續違規使用)、於再移轉時要課徵土地增值稅而已,也負擔得起的話,罰些錢也沒甚麼了不起,實則不然。依照本條例施行細則第15條之規定,各地方主管機關對依本條例第39條規定核發農業用地作農業使用證明後,應列冊管理,並依本條例第40條規定,會同各相關定期檢查或抽查。細則第15條第3項即明文規定,於發現有未依法作農業使用情事案件,應予列冊專案管理,除限令恢復作農業使用,及處罰鍰外,有未作農業使用或再有未作農業使用情事者,將通知該管國稅局或稅捐處追繳遺產稅、贈與稅或田賦等,非僅於再移轉時課徵土地增值稅而已。

由於有通常認為政府人力不足,應無餘力查得違規使用農地的誤解。但一旦被查獲時的處置方式,將使得所有給予農地的優惠都喪失,不可不慎。也就是說,因為貪圖農地的便宜而違規使用作為非農業使用的話,將使得原本購買農地所有免稅的優惠被取消,其損失恐將難以估算。

四、其他應考慮的問題

    能夠興建農舍的農地,除了必須大於或等於0.25公頃(2,500平方公尺=756.25)外,興建農舍相關之造價亦應注意。若以每坪農地售價新台幣5,000元計算,則僅購買農地便需花上378萬元以上,再加上興建75.6坪透天農舍,以普通鋼筋混凝土的造價每建坪5萬元來計算時,總價即已達到750萬元以上,況且可能還需要加上整地、綠美化等費用,價格是否划算仍待民眾自我衡量。

    其次,依土地稅法第39條之2規定,農地違規使用應課徵土地增值稅時,將以8916日修正後第一次移轉,或依修正施行日當期公告土地現值為原地價,計算漲價總數額課徵。如果農地最近一次的移轉係曾經課徵土地增值稅者,以該前次移轉現值為原地價計算應課稅額。所以,若農地的原土地所有權人一向都奉公守法,未違規使用農地,則一般民眾取得農地後,被查獲有作非農業使用,而應課徵土地增值稅時,將可能負擔自民國8916日起,以當時之公告土地現值為原地價,計算漲價總數額,則漲價幅度恐擴大導致損失加大!

結論:

    農業發展條例的立法目的,本即為促進農業永續發展與促進農地合理利用,對於農地使用的本質,仍應以作為農業使用為主。雖然規定可以興建農舍使用,亦係為方便農民從事農業活動時所必需,即使農舍亦可供居住使用,但若以此為別墅、豪宅之利用,則未免曲解農地農用之立法意旨。因此,期望提供給有興趣購買農地的一般民眾,亦能了解農地可容許的使用範圍,必須以超過最小分割面積以上者始得興建農舍利用。農地利用的方法很多,興建農舍雖亦為農地利用的方法之一,仍應在相關法令的管制下為之。